公民、法人或其他组织作出行政行为。因此，当行政机关作出的具体行政行为被诉至法院时，应当能够有充分的事实材料证明其行政行为的合法性。这是被告承担举证责任的基础。
第二、在行政法律关系中，行政机关居于主动地位，其实施行为时无须征得公民、法人或其他组织的同意，而公民、法人或其他组织则处于被动地位。因而为了体现在诉讼中双方当事人地位的平等性，就应当要求被告证明其行为的合法性，否则应当承担败诉的后果，而不能要求处于被动地位的原告承担举证责任，否则将对原告不利。事实上，由于行政法律关系中双方当事人的这种不同的地位，原告将无法或者很难收集到证据，即使收集到，也可能难以保全。而如果当原告不能举证证明自己主张时，由原告承担败诉后果，是有失公允的。
第三、行政机关的举证能力要比原告强。在一些特定情况下，原告几乎没有举证能力，有些案件的证据需要一定的知识、技术手段、资料乃至于设备才能取得，而这些又往往是原告所不具备的。如是否对环境造成污染？污染的程度多大？某项独创是否获得发明专利？技术监督中假冒烟酒的认定等等，这些都是原告无法收集、保全、鉴定的，因而要求原告举证是超出其承受能力的。由以上原因不难看出对于作出的具体行政行为的举证责任必然地落在被告行政机关肩上，这也充分
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体现了行政诉讼的目的：首先，有利于促进行政机关的依法行政，严格遵守“先取证，后裁决”的规则，从而防止其实施违法行为和滥用职权；其次，有利于保护原告的合法权益，当被告不能证明其具体行政行为合法，法院又不能放弃审判时，作出有利于原告的判决，防止公民、法人或者其他组织的合法权益遭受不法行为的伤害。
《行政诉讼法》在规定了被告承担举证责任的同时，还对被告的举证行为作了规定，这些规定是被告举证时应当遵循的。
第一、被告承担应当举证的范围。首先，被告向人民法院提供证据，既要提交具体行政行为所依据的事实根据，也要提交作出具体行政行为所依据的规范性文件，证明具体行政行为的合法性。其次，被告承担举证责任，只针对具体行政行为的合法性，即当不能证明其行为合法时应当败诉，而涉及具体行政行为合法性以外的证据，如附带民事诉讼的民事请求部分则仍遵循“谁主张、谁举证”的规则。
第二、诉讼中被告不得自行向原告和证人收集证据。这样规定r