本来是“分”的层次扩展，但目前却造成了“分”层次不断拓宽与深化，使得“双层”统一集体经济主体成为虚假的空壳，其服务、协调作用功能完全软化，有些地方还形成了集体与农户之间的对立，集中表现就是集体经济积累减少，有些地方甚至荡然无存，诸如教育事业投资空档、农田水利建设破坏、抗灾抗害能力削弱，自我发展自我保护机制断链，呈现出农村经济发展的无序化、混乱化和盲目性与波动性。其二，土地所有权成为农村个别干部行使代理权力的工具，从而，表现出一种极度扭曲的集体所有制关系和极度弱化的农民使用权。由于农户家庭只有土地经营的承包权，无所有权，村委会既是行政组织又是经济组织，又是承包土地的发包方，这样就出现了少数干部、村委会侵害农民利益。例如有些村干部以集体土地所有者代表的身份设立名目如搞土地规模经济、建设商品基地等，利用各种机会如建设开发区、修筑公路、招商引资等，侵犯或出卖农民利益。所以，正是土地产权不清造成了国家、集体、农民的互相侵权，大量土地被非法买卖、出租、转让等。当前农村信访中相当大的比例均与农村土地有关1。三城乡土地所有权的巨大差异，导致农村土地所有权不公平待遇自1978年以来，在对中国农村土地制度改革完善的推进过程中，既有政策
f性调整，诸如80年代的连续五年的五个一号文件出台，对当时中国农村经济发展和土地制度改革起到了巨大指导作用，也有土地制度和法律的不断完善，如以《土地管理法》等等为核心的一系列土地管理法规出台和实施，保证了中国土地制度改革成功地向前推进。但土地制度在城乡之间存在严重的不平等性和不公平性却一直没有任何改变。如我国《土地管理法》第六十三条明确规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”，也就是说，农民集体所有的土地必须征为国有后才能出让。即使到2004年国务院下发《关于深化改革严格土地管理的决定》“在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地的使用权可以依法流转”。对原有土地政策虽有松动，但也缺乏可操作性。按目前的法律，作为农地转让权的权利主体，承包农户可以在平等协商、自愿、有偿，不受任何组织和个人的强迫和阻碍的条件下转包、出租、互换农地经营权，农地转让的价格由当事人协商确定，而转让收益归承包农户所得。但这种转让权是有限制的，即全部以“土地的农业用途”为限。众所周知，中国实行城市土地国有制，农村土地集r