，缺乏较高的法律权威和必要的法律责任制度。社会主义市场经济应是法治经济，与社会主义市场经济相适应的社会保障制度也必然要求法制化。但作为社会保障制度核心内容的社会保险目前还没有建立起统一的、适用范围比较大的社会保险法律制度，社会保险费的征缴、支付、运营、统筹管理极不规范；社会救济、社会福利和优抚安置的立法相当欠缺；社会保障工作在许多方面只能靠政策规定和行政手段推行；国家立法滞后，地方立法分散，统一的社会保障制度被分割。由此导致社会保障的覆盖面小、权威性极差、保障程度低。目前在社会保障方面发生争议，进行仲裁或提起诉讼时，由于立法滞后，仲裁机构和人民法院无法根据有效的法律规定进行仲裁或判决，一定程度上处于无法可依之状态。（二）制度的覆盖范围小，城乡差距大。健全的社会保障制度应覆盖全体公民，这里的“覆盖全体公民”并不是说全体公民在同一时间内都在享用社会保障资金，而是说社会保障制度对任何一个公民都有制度意义，制度没有排他性，全体公民都能“享用”社会保障制度。目
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前，作为我国保障非主体的社会救济应该说具备这种特性。但作为我国社会保障主体的社会保险则不具备这种非排他性，我国《社会保险费征缴暂行条例》规定：参加基本养老保险的范围是国有企业、城镇集体企业和其他城镇企业等的职工，实行企业化管理的事业单位职工；基本医疗保险的范围是国有企业、城镇私营企业和其他城镇企业等单位的职工，国家机关工作人员，社会团体等的专职人员；失业保险的范围是国有企业、城镇私营企业和其他城镇企业等的职工。可见，目前社会保险还没有一个统一的参加范围。其他城镇非单位从业人员和广大农村从业人员及失业人员和非从业人员都不在制度规定的范会保险的制度覆盖面之内，又由于在实际操作过程中人们对社会保险的认知程度、参与意识和自我保护能力还远远不够，比如基本养老社会保险的实际覆盖面仅为15％左右。如果从全部人口的角度来考察，当前我国社会保险的覆盖面会更低。（三）我国广大农村地区的社会保障体系尚未建立，长期处于“真空状态”。与发达国家不同，我国人口众多，农业人口比重相当高，占总人口的80％以上，但是农业人口所享受的社会保障支出比例则少得可怜。据统计，1990年全国社会保障支出1103亿元，其中城市社会保障支出977亿元，占支出总数的88％，农村支出126亿元，城市人均413元，农村人均14元〈这r