蔡玉梅：国际空间规划体系对我国国土空间规划的启示
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空间规划是一个国家的社会经济发展到一定阶段后，为解决空间问题而采取的政策工具。各类各级不同类型的空间规划构成国家空间规划体系。1999年会欧盟委员会通过《欧洲空间展望》，对推动欧洲各成员国空间规划的开展发挥重要作用，也带来如何衔接模式各异的各国空间规划体系问题。我国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要提出“推进规划体制改革，加快规划法制建设，以国民经济和社会发展总体规划为统领，以主体功能区规划为基础，以专项规划、国土规划和土地利用规划、区域规划、城市规划为支撑，形成各类规划定位清晰、功能互补、统一衔接的规划体系”。尽管基于我国目前空间规划呈现多规并存（主要包括主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划以及正在编制的国土规划）的现实，这幅蓝图的有效实施尚有待时日。或者说，我国的空间规划体系正在构建之中，为国土空间规划的定位提出了一定的挑战。借鉴国际空间规划体系经验，可为探索适合中国特点的国家空间规划体系提供路径，为确定国土空间规划定位提供参考。一、三种空间规划体系同中存异从不同空间规划类型之间的关系出发，空间规划体系分为垂直型（比如德国）网络型、（比如日本）和自由型（比如美国）三种。（一）垂直型空间规划体系典型：德国德国《宪法》规定空间规划是联邦和州共同管理的领域。联邦以及各州的《空间规划法》和《空间规划条例》等为相关规划提供法律依据。与政权组织形式对应，联邦空间规划分为联邦、州、区域和地方四级（图1）。德国空间规划体系具有自上而下分工明确，层级关系联系紧密但职能清晰的特点。各级规划的编制都遵循对流原则和辅助原则，构成具有垂直连贯性的体系。同时，各个层面的空间规划既能从整体区域的角度进行考虑，又可与部门规划以及公共机构相互衔接和反馈，形成有主有次、完整灵活的空间规划体系。（二）网络型空间规划体系典型：日本日本空间规划的法律基础是《国土形成规划法》、《国土利用计划法》《城市规划法》等。与行政体系对应，日本的空间规划分为国家、区域和都道府县和市町村四级。空间规划体系中具有国土规划、土地利用规划和城市规划“三规”并存的特点，规划类型较多，总体表现为网络型（图2）。（三）自由型的空间规划体系典型：美国美国从来没有过全国性的空间规划，也没有全国性的统一空间规划体系。美国州以下政府通常分市政府r