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f而事权则仍旧留置在地方政府手中，长此以往，则中央和地方在“财权”与“事权”倒置现象凸显，地方财政收支不平衡问题日益严重，地方政府的财政收支缺口压力也逐步增大。分税制改革至今已有二十年的历史，当初中央政府出于宏观经济调控和扭转中央与地方财力失衡局面的需要，通过分税制改革集中财权，使中央取得了财力财权的绝对优势地位。然而1994年的分税制改革，却极大地减小了地方政府的税收分成比例，使地方政府的财政收支缺口逐年扩大。随着工业化和城市化的加快发展，地方政府必须提供支撑工商业和城市快速发展所必须配套的公共服务和公共基础设施，地方政府的财政支出势必会逐年快速增加，而预算内的财政收入却增长缓慢，这一快一慢的财政收支变化趋势导致地方财政收支之间的财政赤字逐年扩大。如图1所示，地方财政收支由分税制改革之前的基本平衡，甚至略有盈余，到分税制改革之后的地方财政支出大幅度超出财政收入，形成了越来越大的财政缺口。从图1看地方财政缺口的绝对数量和所占比重都呈逐年扩大之势。由分税制改革所引致的逐年增大的地方财政缺口压力，必然会迫使地方政府寻求新的财政收入来源，以弥补这一财政缺口。地方政府为了筹措财源，不得不选择手中所掌握的大量土地资源作为谋求地方发展和弥补财政收支缺口的资金来源。地方政府为了摆脱巨大财政压力，通过收取土地出
f让金、土地抵押贷款等方式，可以在短时间内筹集大量财政资金，还可以有效避开财政预算制度的预算硬约束。因此说，日益增大的地方财政缺口这一巨大外在压力迫使地方政府选择“土地财政”作为解决财政紧张，谋求地方经济发展的重要手段。二、已有土地管理制度为“土地财政”提供运行机制保障土地公有制在我国的实现形式有两种：一是城市土地（简称“市地”）归国家所有；二是农村土地（简称“农地”）归农村集体所有。城市土地实行国有化，用于城市基础设施建设，如图2②所示由政府通过“招”、“拍”、“挂”等形式，把土地使用权出让给市场主体来经营开发；而农村土地则实行集体所有，用于农业生产和建设，如图2①所示农村土地在没有通过国家征收方式转变为城市土地之前，如图2③所示是不允许进入土地市场进行交易的。这样就形成了，政府尤其是地方政府对土地一级市场的垄断地位。“土地财政”就是运用市场运作机制，将这笔潜在巨大财富，显化为地方政府可以自由支配的用于当地经济社会发展的巨大原始资本。地方r