“土地财政”历史之理性选择
摘要：“土地财政”是在既有体制制度安排等约束条件下，我国探索工业化和城市化发展道路过程中，地方和中央就财税权力分配问题在相互博弈过程中做出的理性选择，具有一定的历史阶段性和必然性。认清“土地财政”选择的历史根源及其历史必然性和阶段性，有利于我们破解当前“土地财政”困局，更有利于探索“土地财政”未来的转型升级之路。
关键词：土地财政；分税制改革；原始资本积累；理性选择改革开放以后，相比外界尤其欧美国家高度发达的工业化和城市化发展水平而言，中国的工业化和城市化还仍旧徘徊在起步阶段。探索新的发展道路成为文革结束后中央面临的重大战略选择问题，为此，改革开放之初，深圳、厦门等地被中央特批为经济特区，在资金和技术匮乏的现实条件下，中央只能给予特区有进行先行先试的特别政策授权。于是这些享有政策特权，在地理位置和文化背景上与港台相近的特区城市，模仿香港发展方式，把土地作为招商引资的重要筹码，为城市基础设施建设和工商业发展等领域进行融资。“从此开创了一条以土地为信用基础，积累城市化原始资本的独
f特发展道路，这就是后来广受诟病的‘土地财政’”（赵燕菁，2014）。那么，地方政府为什么非要选择“土地财政”这一筹资和城市化发展模式呢？为什么中央政府会默许甚至认同这一发展融资模式呢？应该说选择“土地财政”作为中国启动城市化和工业化发展进程的原始资本积累方式，是中央和地方在现阶段政治经济制度等约束条件下相互博弈过程中的理性选择，具有一定的历史必然性。一、分税制改革与地方财政收支缺口压力1994年中央推行的分税制改革实质上是为了扭转改革开放之后逐步形成的财政大包干财税制度所造成的“两个比重”下降问题的不利局面，而采取的相对集权的分税制财政体制，目的在于增强中央的宏观经济调控和政府治理能力。中央和地方政府关系中的一个核心问题就是中央和地方在财权和事权的权能划分问题。分税制改革中，中央将全国各类税种划分为中央税、地方税和共享税三大类，把这其中收入规模最大的增值税定为共享税，中央分成比例为75，地方为25，这样中央财政收入在财政总收入中的比重也即“第二比重”大幅提高。中央还采取一系列政策举措，力保财政收入占GDP的比重要随经济发展而不断提高即保证“第一比重”不断提高，因为“第一比重”的占比，直接关系到“第二比重”的占比大小。通过分税制改革，财权集中上移中央r