土地使用权出让和转让是指以划拨方式获得国有土地使用权的土地使用者，通过买卖、赠与或其他合法方式将土地使用权再转移的行为。尽管我国实行土地有偿使用制度，但由于历史原因仍存在大量的划拨土地。此类划拨土地的使用虽不符合现行法律的规定，但也不宜马上收回。由于利用能力与现实利
f益趋使，许多划拨用地以公开转让或私下交易方式进入市场。在实际过程中也产生了一些问题。（一）划拨土地闲置及非法转让
一是大量划拨土地被闲置。例如，军队、企业大量占用地方土地，老城区主要街区都被军分区招待所、企业老厂区等占用，而这些单位迁移后留下的老办公用地、招待所等要么出租给个人使用，要么被闲置。虽然《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定“对未经批准擅自出租划拨土地使用权的单位，市、县人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款”，而在现实中，对这些有收益的土地资产，往往因为没有较好的强制措施而不被收回或根本收不到土地收益金。二是各级行政事业单位因新建办公楼迁移后而停止使用的划拨土地，政府没有及时收回储备，导致老街区的土地由这些单位报政府批准后自行转让出售，导致国有土地资产流失。（二）土地使用权出让和转让规定建立不够完善
《城市房地产管理法》第三十九条规定：以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让
f手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。笔者认为，划拨土地使用权是一种无偿使用国有土地的方式，不需要支付使用土地的对价。严格地说，现行法律规定的划拨土地使用权的转让并非真正的土地使用权转让。根据《城市房地产管理法》第三十九条的规定，划拨土地使用权经政府批准转让的实质是国家收回划拨的土地使用权，然后再出让给受让方。或经批准不再办理土地使用权出让手续，但土地收益须上缴国家。可见，划拨土地的使用权人依据转让合同取得的并非土地使用权的对价，充其量算作是对其交回土地使用权的一种补偿（含地上附属物的补偿），划拨土地使用权转让之说及相关程序规定显得不伦不类。在实践操作r