,且这种转移支付形式保护了既得利益,与建设财力与事权相匹配体制相背离;其次,一般目的转移支付的测算基础并不科学、合理,实现不了财力与事权的匹配;再次,过渡期转移支付的规模很小,起不到太大的调节作用;最后,专项拨款名目太多,很多专项拨款并不具有专项的目的,这种转移支付资金数额的决定也没有一定的标准。
3税收征管成本过高
税收征管成本指税务机关在征收税款过程中自身消耗的各项费用。据国家税务总局公布的有关数据测算,1994年国税、地税分征分管体制实行后,税收征管成本比以前明显提高。1993年,我国的税收征收成本率约为312,从1994年开始上升,1996年征收成本率约为473,其后持续增长到5~6。而西方发达国家的税收征管成本一般都在1左右。
三、探讨解决分税制面临的主要问题的策略
面对分税制面临的一系列困难,不同的学者提出了不同的观点,以贾康为代表的学者认为应继续推进分税制改革,在分税制的改革进程中解决面临的困难;但是也有学者对此提出了质疑。笔者认为应从以下方面继续推行分税制改革。
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(一)减少财政管理层级
从国际经验来看,一般来说,分税制的大国家,就是三个层级左右,比如说实行联邦制的美国,还有实行单一制的英国;既有单一制特征,又有地方自治特征的日本也是三个层级。从我国目前省以下财政体制看,五级政府、五级财政造成基层财政困难、主体税种缺乏、难以进一步推进分税制改革等问题,应首先简化财政管理级次,这样做会使财政级次与政府级次出现一定时期、一定程度上的不对应,但从长远看是应该最终对应起来的。改革的方向是实行省、市、县三级财政管理体制,县市同级,乡财县管;简化财政级次之后,乡级政府随着事权的大量减少,一般应转为县级政府的派出机构,而市级政府由于其事权与财权同县级政府趋于一致,也需要改变原来的上下级关系,成为平级政府。同时,要做好精减政府人员工作,使财政供养人口同扁平化后的政府级次相适应,减轻财政负担。
(二)完善转移支付制度
建立科学、规范的财政转移支付制度,不仅是分税制财政体制的题中之义,也是公共财政框架下调节地区差异、加速经济社会发展、全面建设小康社会的客观要求。规范和健全、完善转移支付制度,提高基层财政的公共服务水平,必须在改革、创新的基础上,重点加大以“因素法”为主要方式与手段的均等化转移支付的力度,尽快构建与分税制体制相适应的财政转移支付制度体系。一方面,要在r