个向政府转移的过程。然而政府的信访机构也仅仅是一个接受信息的部门它缺乏解决问题的权能。因此汇集到政府信访部门的表达信息还得经过一次时空转移信访部门将这些信息进行分类然后提交政府相关机构。这样制度结构的复杂性影响了沟通速度。更重要的是，由于权力结构的复杂性而降低了沟通质量。这种制度结构不仅处理信息的能力较低而且还会因信息处理不当引发其他针对政治体系的政治压力。当代中国的沟通制度有一个显著的特征即它主要是为处理非政治问题和非私人问题
f而设置的这与中国共产党在社会主义革命胜利之后对社会形势的判断以及政治制度的性质有关2。改革开放之后沟通制度基本上还是延续了传统的模式在利益需求多元化的今天这种模式显然不能适应社会发展的需要。在纵向上信访制度未形成系统的结构信访部门的层级关系与所属机构的层级关系不完全一致如下一级政府受上一级政府的领导而下一级政府的信访部门与上一级信访部门的关系却不存在领导关系。有关条例规定信访工作在各级人民政府的领导下坚持分级负责、归口办理的原则3。信访部门实行“块块”领导这样信访系统就缺乏完整性和一致性越级沟通或信访的现象屡有发生信访秩序混乱经常打断国家权力部门的程序性活动影响了国家权力体系的正常运作。困境二信访制度被异化功能错位机构错位越位的现象屡见不鲜中国的信访制度确立于1951年当年6月7日政务院颁布了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》。1982年以前的信访反映的问题多是“政治型”在解决个人政治问题上信访制度曾发挥了一定的作用。1982年以后的信访可以概括为“安定团结型信访”信访制度的主要功能是化解纠纷、实现救济。我们知道“安定团结型问题”如化解纠纷调解权利救济、腐败、乱收费、打击上访应该由司法部门解决但1982年后直到今天的信访工作主要是解决这些问题这就说明“功能错位”是信访制度的一个突出问题。上访者想反映的回答涉及到土地、基层选举、腐败、乱收费、打击上访等各个方面但信访部门并不具备解决这些问题的能力。既然信访部门没有权力和能力解决这些问题那他们又怎样或用什么方式和手段来处理这些问题呢据笔者了解相当一部分信访事项的处理运用的是法治以外的方式如强压或妥协或哄骗等。同时由于面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访上有领导指令化解的压力下有群众极端不满的怨气信访部门在解决信访事项的过程中处于两难的境地。由此在这种工r