行政执法案卷评查制度研究
江凌（国务院法制办，北京100017，副司长）摘要：行政执法案卷评查，是我国推行依法行政中需要解决的重要问题。从各地方进行的实践来看，行政执法案卷评查制度虽然已经取得了巨大进展，但还存在许多问题，我们应该认识到行政执法案卷评查制度的重要性，进一步完善、健全该制度。关键词：行政执法案卷评查行政执法责任制监督机制是否完善，直接影响和制约着行政法治的进程。1国务院2004年出台的《全面推进依法行政实施纲要》规定“健全行政执法案卷评查制度。行政机关应当建立有关行政处罚、行政许可、行政强制等行政执法的案卷。对公民、法人和其他组织的有关监督检查记录、证据材料、执法文书应当立卷归档。”2这一规定，在制度层面上明确了应建立健全行政执法案卷评查制度，以此进一步理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为。关于行政执法案卷评查制度的具体内容，《纲要》不可能做出明确规定，理论界也较少探讨3，但是实务界在不断探索，本文主要结合过去一段时间里各省、自治区和直辖市行政执法案卷评查制度的具体实践来阐述一下作者对行政执法案卷评查制度的理解。一、行政执法案卷评查制度的概念在我国行政法学界，极少有人提到行政执法案卷评查制度。学界同仁讲得更多的是行政案卷制度，即行政案卷排他制度。一般认为，行政案卷是指对行政程序本身的记载以及行政行为所根据的一切文献具有程序性、唯一性、封闭性、客观性、整体性、相关性和多样性的特点。4所谓行政案卷（排他）制度是指在行政程序中行政主体在做出行政行为前通过调查、鉴定、举行听证等形式取得的和相对人提供的用以证明待证事实的各种记录、陈述意见、鉴定结论、证人证言、物证等证据以及程序中做出、收到的各种法律文书按照一定的顺序组成案卷行政主体的行政行为只能以该案卷为依据作出卷外证据不能作为行政行为根据的一项程序制度。5根据这一制度，作为行政机关定案的证据只能是在案卷中已经记载的并经过当事人口头或者书面质辩的证据，凡未经记载和质辩的证据一律不得作为定案的根据。美国《联邦行政程序法》第556ｅ款规定“证言的记录、物证连同裁决程序中的提出的全部文书和申请书构成按照本编第557节规定做出裁决的惟一的案卷。当事人交纳法定费用后，有权取得副本。”第557节所规定的正式裁决决定，只能根据案卷做出。6与学界对行政案卷排他制度的界定不同，本文认为，行政执法案卷评查是r