的利益，法律法规的执行就缺乏基本的激励机制，政府职能也难以充分地实现。由于各种因素的影响，我们以往在设计政府职能时，很少考虑甚至回避提及政府机关的合理利益，把政府机关看成不识人间烟火、没有私利也不会追逐私利的道德团体。按照这样的逻辑，当然不可能也不需要从制度上对政府机关的趋利可能性进行防范、制约。然而，无论是政府机关抑或是构成政府机关的个人，实际上都在政府职能之外，具有追逐个别利益的本能和需求，制度设计上忽视其利益需求因而忽略对其利益的必要限制，必然反映到使政府职能的行使环节，使这一过程充满趋利的色彩，不可避免地导致权力与利益无限度地结合。实践当中，人们所讲的政府机关对内“寸权必争、寸利必夺”，对外“不给好处不办事、给了好处乱办事”等现象，客观上就是政府职能行使趋利化的最好诠
f解。三是，政府职能的实现具有任意性。在法治社会里，“所谓政府，就是承受了人民的委托，遵行约法，使全国人民，无分贵贱上下，都能行使其权利，并须做到法制正确、奖惩严明和大公无私”［2］从这个意义上讲，政府职能只能由人民通过约法加以确定，政府职能的实现必须依法而行。如果有法而不需要依法，或者法律可以为政策或者政府官员的意志所左右，那么实际上即不是法治，而是人治。法治与人治的区别并不在于某个国家有没有法律，而在于法律在这个国家的地位和作用。具体来讲，“法治是以法作为政府行为的基本依据，法一旦制定出来，政府不能以政策修改法、改变法，政府首长更不能以个人命令变更法。政策与行政首长的命令与法相抵触时，执法机关应执行法而不是执行政策和命令。如果法因形势变化而显现出过时、不合理时，则应建议立法机关依法定程序修改或者废止相应法律。法在修改、废止之前，其效力高于政策和命令。人治则是以体现长官意志的行政命令和政策作为政府行为的基本依据。长官可以以言代法，执法机关首先执行的是命令、政策，而不是执行法。像法治并不否认人的作用一样，人治也不否认法的作用；但人治是仅仅把法作为一种治民的工具，当主人觉得这件工作碍手或者不顺手时，可随时弃之不用”［3］长期人治社。会中形成的以法为器的观念，对现阶段政府职能的实现影响甚大。尽管目前已经制定的法律、法规为数不少，而且形式上都属于政府职能的有机组成内容，但是法律、法规是否执行、如何执行，往往听命于政府官员的意志。在现实生活中，法律、法规的实施依赖于政府机关发文r