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五问石油天然气体制改革
作者：杨晶来源：《中国经济报告》2017年第08期
如果能够尽快出台一系列配套措施，鼓励试点地区创新性地先行先试，深入研究改革过程中的重大问题，本轮改革的积极意义有望在日后逐步显现《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》（以下简称“意见”）历时三年磨砺，终于在2017年5月出台，呈现出理念之争、利益博弈的阶段性结果。本轮改革的目标是什么采取目标导向还是问题导向，这是改革方案在制定过程中争论的一个焦点。有人质疑，不能为了改革而改革，不能为了市场化而市场化，要回归改革的初衷。《意见》提到“深化石油天然气体制改革要坚持问题导向和市场化方向”。这表明，本轮改革中目标导向和问题导向是有机统一的，二者不可偏废。笔者认为，改革从根本上说是利益调整的过程，从现有的利益平衡状态调整到另一种更好的利益平衡状态。这个“更好”必须是对全局而言，而不是只对某些局部；既要涵盖当下，也要兼顾长远。因此，上述意义上的“更好”无疑是改革的目标。“更好”一定是相对当前而言的，所以又是问题导向的。因此，《意见》在总体思路中明确要“针对石油天然气体制存在的深层次矛盾和问题”进行改革，对存在问题的油气勘查开采、进出口管理、管网运营、生产加工、产品定价和国有油气企业等产业环节深化改革，“促进油气行业持续健康发展，大幅增加探明资源储量，不断提高资源配置效率，实现安全、高效、创新、绿色，保障安全、保证供应、保护资源、保持市场稳定”。可以看到，这是一个多目标函数，多目标的权衡取舍以及现实条件的约束，正是改革的难度所在。本轮改革将“保障国家能源安全、促进生产力发展、满足人民群众需要”作为顶层设计，充分说明能源安全仍是影响中国经济和社会稳定发展的重要因素，保障油气供应安全是行业发展的重中之重。这种价值选择不是中国“独树一帜”的做法，历史上的美国和日本都曾将石油安全作为首要考量。但是，时过境迁，当前的世界能源形势和格局已发生重大变化：非常规技术革命、LNG技术进步使世界石油和天然气市场可能长期处于总量供大于求、供给弹性大、价格低位运行的状态；全球气候变化行动促使各国能源体系开始向清洁化、低碳化、智能化转型；可再生能源发电、电动汽车和储能等新技术的规模化应用，以及共享经济、能源互联网等新商业模式的出现，也将为石油和天然气需求继续快速增长增添很大的不确定性。在这种情况下，r