出现，但也一直是个争议较大
f的话题。持反对立场的理由大致如下：首先，城区管理的特点决定了行政权力不宜过于分散。市政府可以向区政府下放的权力就是有限的，如果区下面再设立一级政权，由于其辖境更窄，将会有更多的事务不能由其来承担。街道所辖人口一般相当于一个小城市，但面积太小，一般仅2至3平方公里，在这样小的面积上，建立一级政权，是难以承担应尽的职责的。其次，政府管理的纵向层次太多，不符合城市政府管理职能转变和提高效率的要求。党的十七大报告明确要求加快行政管理体制改革，减少行政层次，降低行政成本。综观世界上比较有代表性的城市，大都设置两级政府，有些大城市甚至只有一级政府也照样管理得井井有条。目前，减少政府层次基本上是主流的观点。再次如果不改变由政府包揽一切社会事务的现行体制，即使把街道办事处变为一级政府，实行市─区─街道办事处的三级管理体制，也仍然是“管不了、管不好”。因此，多数研究者认为，街道办事处没有必要改为一级政府。
对于第二种方案，从国际上大城市的治理模式与经验来看，符合国际治理的趋势。国际上的特大城市一般都是设立二级政府，如巴黎和伦敦就是市与行政区（伦敦称都市自治区）两级政府管理模式，以减少管理层次，提高行政效率。而日本东京自1979年以来开展的五次行政改革的一个主要特点“从机构设置和职能划分的改革趋势来看，就是机构设置扁平化，治理层级简约化，职能配置整合化”，其目前也是实行都、区两级政府管理体制。11东京都区制度的精炼且专业化的机构设置，清晰明确的职能分工等方面的经验对于我国城市管理问题的解决，无疑具有重要的参考意义。此方案的长处在于既可防止城市行政管理的层次过多、行政权力过于分散，又将城市基层政府下移，使之更贴近市民、贴近社区。由于“街道政府”的数量多于区政府的数量，又少于现有街道办事处的数量，故会有更多的基层政府来有效地分担日益繁重的城区管理任务。该种方案操作起来首先需要在法律规范的层面予以修改：规定区级政府为市级政府的派出机关，街道办事处为市级政府直接下辖的一级政府，同时考虑将街道办事处的辖区重新划分，适当地增加区域面积。当然，在修改法律之后，还是有比较多的后续工作要做，在组织建设上，要设立街道政府一级的权力机关，将原来的区级人大予以撤消或者并入街道一级人大。同时要大力培育社会中介组织等第三部门，把相当一部分事务被推向市场与社会转由第三部门承担r