而协议方式是“特殊”，招标拍卖挂
牌出让的范围要比协议出让的范围大得多。
二是土地使用权出让金形成方式不同。二是土地使用权出让金形成方式不同。协议出让是采取政府与土地使用者协商的方式，而招标拍卖
挂牌出让则是竞价的方式。虽然都是有偿供地的方式，但招标拍卖挂牌出让要比协议出让更加公开、透明，
更具有竞争性，国家的土地资产收益更能得以体现。
三是最低价确定的原则不同。三是最低价确定的原则不同。21号令第5条规定：协议出让的最低价不得低于新增建设用地的土地
有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关费用之和，有基准地价的，不得低
于基准地价的70。而11号令第10条规定，确定招标拍卖挂牌的标底或者底价，要根据土地估价结果和
政府产业政策综合确定。
应当讲，协议出让与招标拍卖挂牌出让，互相配合，互为补充，共同构筑了比较完善的有偿使用方
式（从理论上讲，国有土地租赁同样适用协议方式和招标拍卖挂牌方式）。21号令第9条规定：同一地
块有两个或者两个以上意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照《招标拍卖挂牌出
让国有土地使用权规定》，采取招标、拍卖或者挂牌方式出让。也就是说，协议出让随时可以向招标拍卖
挂牌出让“转换”，二者是统一的。随着土地使用制度改革的进一步深入和土地市场的完善，政府会越来
越多的采取主动供地的方式，从长远来看，协议方式应当会逐渐消亡。实际上，目前的挂牌出让方式已经
具备了协议出让方式的优点，同时也最大限度地避免了协议方式供地的不足。
关于协议出让的程序，概括起来讲主要包括7个环节：编制并公布出让计划、接受意向用地者申请、
确定出让方式、编制出让方案、确定出让底价、协议出让价格并签定出让合同、公布出让结果。
ffr